کمیته نظام پولی و مالی اسلامی حوزوی نامه سرگشاده‌ای خطاب به رئیس کمیته پولی و بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در مورد عملکرد کمیته پولی و بانکی مجلس و طرح بانکداری جمهوری اسلامی منتشر کرد.
متن نامه سرگشاده کمیته نظام پولی و مالی اسلامی حوزوی به شرح زیر است:
بسم الله الرحمن الرحیم
حضور محترم حجه‌الاسلام و المسلمین آقای دکتر محمدحسین حسین زاده بحرینی، رئیس کمیته پولی و بانکی کمیسیون اقتصادی
سلام علیکم
استحضار دارید که کلیات «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» در اواخر آذر 1398 با تلاشهای جنابعالی و همکارانتان در مجلس شورای اسلامی تصویب شد. در روزهای اخیر از برخی نمایندگان خبری کسب شد مبنی بر اینکه تلاش می شود در این ایام پایانی مجلس دهم این طرح برای تصویب نهایی به صحن ارائه شود.
با تکیه بر سابقه آشنایی و ارادتی که بین ما و شما هست و با توجه به فروتنی و ظرفیت تحمل انتقاد و حوصله ای که در حضرت عالی سراغ داریم، به عنوان برادران شما، چند نکته را درباره طرح جدید بیان می کنیم و انتظار داریم که به عین عنایت در نوشته ما بنگرید و اگر بین خود و خدا سخنان ما را حق یافتید، در روش و تصمیم خود تجدید نظر کنید و در تصویب این طرح با محتوای فعلی، در روزهای پایانی مجلس دهم شتاب نکنید تا فرصت مقتضی برای اصلاح اشکالات آن فراهم شود.
شما خود در مجلس یازدهم حضور دارید و در آینده می توانید با فراغ خاطر به کمک نمایندگان محترم، اشکالات طرح را به دقت بررسی و برطرف کنید.
جناب آقای بحرینی، ما منکر این نیستیم که شما و دیگر طراحان محترم طرح جدید بانکداری، برای تهیه آن زحمت زیادی کشیده و نیّت خیر داشته‌اید و انگیزه شما در تحمل مرارت تحقیق و تدوین این طرح طولانی، رفع مشکلات نظام بانکداری کشور و مدد رساندن به نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران بوده است، بلکه اشکال و انتقاد ما درباره حاصل کار شما، یعنی آخرین نسخه طرح بانکداری می‌باشد که اکنون محور کار است و چنانچه به صورت قانون درآید، نظام بانکداری ایران در چند دهه آینده به شدت تحت تأثیر آن خواهد بود. به ما حق بدهید که دغدغه نقاط ضعف و اشکالات اساسی این طرح را داشته باشیم و در جهت اصلاح آن بکوشیم.
در حال حاضر پیدا است که نیروی محرکه برای تصویب طرح بانکداری، تعداد انگشت شماری از نمایندگان مجلس هستند و شما در این میان نقش اصلی را دارید. برخی از اعضای محترم شورای فقهی بانک مرکزی که همفکر و حامی شما هستند، درحال حاضر نماینده نیستند که در مجلس پای کار باشند.
در شرایط کنونی اگر جناب عالی این گونه با جدیت موضوع را پیگیری ننمایید، این طرح در این دوره مجلس به تصویب نهایی نمی رسد. درنتیجه، عمده مسؤولیت طرح بر عهدۀ جناب عالی است و فردا باید در پیشگاه خداوند تعالی و مردم، مسؤولیت به تصویب رساندن این طرح را با اشکالات و نقائص فراوان به گردن بگیرید. دوره نمایندگی مجلس، مانند دیگر مقامات دنیایی زود خواهد گذشت و تبعات اعمال شما همیشه با شما خواهد بود.
گله داریم، چرا حضرت عالی علی رغم انتقادهای شدید مراجع و اقتصاددانان حوزه و دانشگاه، میدان اصلاح مواد طرح را چنان تنگ گرفته اید که با وجود درخواست های زیادی که شده، محققان و کارشناسان مستقل بانکداری اسلامی که خلاف نظر شما را دارند، نتوانسته اند در کمیسیون اقتصادی مجلس حاضر شوند و موارد اشکال را به صورت حضوری برای نمایندگان محترم توضیح دهند.
اکنون این طرح که روزگاری ادعا می شد اجماع علما و نخبگان اقتصادی را با خود به همراه دارد، تبدیل به طرح یک نفره‌ای شده است و تنها شما هستید که درباره آن تصمیم نهایی را می گیرید. از اظهارات نمایندگان موافق طرح آشکار است که غالب آنان فرصت نکرده اند متن آن را درست مطالعه کنند و بیش تر بر اساس اعتماد به جنابعالی به کلیات آن رای داده‌اند.
در چند ماه گذشته به دلیل درگیر شدن ذهن نمایندگان محترم مجلس با مسأله انتخابات و سرکشی به حوزه های انتخابیه و رقابت های انتخاباتی و پس از آن بیماری عالم گیر کرونا که باعث تعطیلی مجلس شد، فرصتی برای مطالعه متن طولانی و تخصصی طرح جدید بانکداری برای نمایندگان وجود نداشت، از سوی دیگر دولت و بانک مرکزی هم که یک طرف ماجرا هستند و نظرات کارشناسان آن ها می تواند در رفع مشکلات طرح راهگشا باشد، درگیر مشکلات خود هستند، لذا زمان کنونی برای اصلاح و تصویب نهایی این طرح پیچیده و پر از ایراد مناسب نیست. شما نباید با پافشاری بی مورد بر موضع خویش، به هر قیمتی شده این طرح را به تصویب نهایی برسانید که فرجام آن پشیمانی و شرمساری خواهد بود.
اکنون چند نکته را به حضرت عالی یادآور می شویم و سپس بعضی اشکالات اساسی طرح را بیان می کنیم، به این امید که نوشته ما را دقیق مطالعه فرمایید و در تصمیم خود تجدید نظر کنید.
چند نکته مهم درباره طرح بانکداری
نکته اول: تصویب کلیات طرح، با مایه گذاشتن از مقام معظم رهبری
شما در جلسه تصویب کلیات طرح بانکداری در مجلس، 26 آذر 98، برای همراه کردن نمایندگان با نظر خودتان گفتید: «هفت سال پیش که به مجلس آمدم مقام معظم رهبری به من فرمودند در کمیسیون اقتصادی افرادی همچون حاج آقای مصباحی مقدم هستند بروید و کاری که باید را انجام دهید، بعد هم فرمودند هر کاری لازم بود را به من بگویید تا براساس سهمم انجام دهم. بعد از آن دولت و بانک مرکزی از آقا تقاضا کردند تا دستور دهند طرح از دستور خارج شود. ایشان موافقت نکردند».
ظاهر نقل قول شما چنان است که گویا معظم له نه تنها موافقت کامل با طرح شما داشته اند بلکه یکی از همکاران شما در پیشبرد طرح بوده اند که مایه شگفتی است. شما به این وسیله توانستید رأی مثبت نمایندگان را بگیرید. اما بدانید مایه گذاشتن از رهبر معظم انقلاب، برای موجه نشان دادن طرحی که کارشناسان بسیاری به آن اشکالات اساسی وارد کرده اند، صحیح نیست. شما نباید سخن ایشان را مطابق برداشت خود تفسیر می‌کردید.
حتی اگر فرمایش رهبر معظم انقلاب به همین صورت باشد که شما نقل می کنید، به معنای دفاع ایشان از تک تک مواد طرح شما نیست. توجه داشته باشید که نقل قول شما مربوط به 7 سال قبل است و از آن زمان تاکنون طرح بانکداری تغییرات بسیار زیادی- به خصوص در دو ساله اخیر- داشته است.
به علاوه، خود شما گفتید: رهبر معظم انقلاب در سخنرانی عید سال جاری و در زمانی که طرح شما در دستور کار بود، انتقاد کردند که ۴ سال پیش قول داده شد که لایحه‌ای در این باره از دولت به مجلس داده شود ۴ سال گذشت و لایحه ندادند منظور ایشان آقای جهانگیری بود.
این گفتۀ شما، یعنی حضرت ایشان منتظر دادن لایحه از سوی دولت است و خواسته است که لایحه دولت زودتر به مجلس داده شود و در این باره تعلل نشود، نه طرح شما! اگر غیر این بود لازم بود مستقیماً از مجلس بخواهند که طرح خود را تصویب کند. کما این که در بعضی موارد دیگر چنین عمل کرده‌اند.
این نیز که حضرت آقا در این اواخر حاضر نشده اند که طرح مجلس دوباره مسکوت بماند، باز به معنای موافقت کامل ایشان با طرح شما نیست، بلکه برای وادار کردن دولت به ارائه لایحه به مجلس است، زیرا که منطق قانونگذاری همین را ایجاب می کند که تا لایحه ای در کار است باید اول به کار لایحه رسید. البته شما در این اواخر از راه تجمیع چند طرح و لایحه وارد شدید که هرچند کارتان قانونی است اما به علت عجله ای که داشتید تجمیع درست صورت نگرفت و بسیاری از نکات مثبت در نسخه های قبلی طرح نادیده گرفته شد و متن نسخه نهایی دچار به هم ریختگی و عدم انتظام شد.
نکته دیگر این که مطابق گفته خود شما، توصیه آخر مقام معظم رهبری این بوده است که: «نمایندگان مؤثر این طرح با بانک مرکزی تفاهم کنند» و سخنان رئیس کل محترم بانک مرکزی در صحن علنی مجلس در مخالفت با تصویب کلیات طرح، نشان داد که چنین تفاهمی وجود ندارد. شما سخنان ایشان را خلاف واقع خواندید و فرمودید: «بیش از ۳۰ ساعت این طرح مورد بررسی کارشناسی قرار گرفته است و کار به جایی رسید که آقای همتی بیان کرد به عنوان رئیس بانک مرکزی نمی‌تواند با این طرح مخالفت کند و به رئیس جمهور می‌گوید برای مخالفت طرح دیگری را به مجلس بفرستد. امروز چه شده که شما این گونه در مجلس صحبت می‌کنید».
اعتراض شما در جلسه مجلس به رئیس کل بانک مرکزی، به جهت مخالفتش با طرح و ساکت کردن ایشان به یاری فن بیان، موافقت بانک مرکزی با طرح را اثبات نمی کند، زیرا با وجود بیان صریح آقای همتی درمورد عدم اقناع کارشناسان بانک مرکزی در این زمینه، آن هم در محضر نمایندگان، آشکار است که تفاهم مزبور صورت نگرفته و به فرموده رهبر معظم انقلاب درباره لزوم تفاهم عمل نشده است و از یک جهت نیز می توان به بانک مرکزی حق داد، چون موارد اختلاف بانک مرکزی با کارگروه مجلس درباره مواد این طرح بسیار است و واضح است که 30 ساعت، برای بررسی همه این موارد و حصول تفاهم کافی نیست.
این که شما در پایان از نمایندگان خواستید به دولت فرصت ندهند و زودتر طرح را تصویب کنند نیز درست نبود، زیرا دولت به سبب اختلاف بین کارشناسان بانک مرکزی و وزارت اقتصاد در مورد ساختار بانک مرکزی نتوانسته است لایحه را ارائه دهد و این اختلافی جدی و کارشناسی است. شما وقتی این را می دانستید باید کمک می کردید که آن ها به تفاهم برسند، نه این که از فرصت پیش آمده برای تصویب شتابزده یک طرح پر از اشکال و نقص استفاده کنید.
نکته دوم. از یاد بردن هدف اولیه
در سال 1394، در آغاز نسخۀ اولیه تان، یعنی «طرح عملیات بانکی بدون ربا» (شماره ثبت150) ضمن بیان دلایل توجیهی آورده اید:
«علی رغم دقت‌های قانون گذار در تدوین قانون عملیات بانکی بدون ربا(بهره)، فرآیندهای سپرده‌گذاری و اعطای تسهیلات در عمل با مشکلاتی مواجه شد و مجدداً شائبۀ ربوی شدن معاملات بانکی در اذهان عمومی شکل گرفت. با گذشت سی سال از اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره)، اکنون لازم است قانون مزبور بر اساس تجارب به‌دست آمده مورد بازنگری عمیق قرار گیرد».
این بیان نشان می دهد که هدف اصلی شما در آغاز کار، «بازنگری عمیق قانون عملیات بانکی بدون ربا به هدف تطهیر معاملات بانکی از شائبۀ ربا» بوده است. تا وقتی هدف اصلی شما این بود، موفق تر عمل کردید به طوری که با مقایسه اولین نسخه طرح بانکداری، یعنی «طرح عملیات بانکی بدون ربا»، با نسخه های بعدی، مشاهده می کنیم که اولین نسخه، از کارهای بعدی شما بهتر است. طرح اولیه 67 ماده ای اگر چه از کاستی ها و اشکالاتی برخوردار بود، ولی نکات تازه و مثبتی داشت، مانند:
پیشنهاد تشکیل شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی، همراه با در نظر گرفتن استقلال نصب و عزل فقهای شورای فقهی از مدیریت بانک مرکزی و نیز استقلال امر نظارت فقهی، از طریق تشکیل واحدهای نظارت شرعی در کلیه بانک‌ها و مؤسسه‌های اعتباری تحت اشراف شورای فقهی(ماده 57)؛
اعطای تسهیلات به بنگاه های اقتصادی صرفاً از طریق «مؤسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی»(مواد 22- 23) به هدف واقعی شدن سرمایه گذاری بانک ها و پیشگیری از بنگاه داری آن ها؛
تفکیک دو نوع سرمایه گذاری عام و خاص(مواد 9-10) به هدف از بین بردن صوری سازی عقود.
علت موفقیت نسبی شما در تدوین «طرح عملیات بانکی بدون ربا» این بود که اولاً، حجم کار اولیه از نسخه های بعدی طرح شما بسیار کم تر بود، چون در آن زمان اصلاحات شما محدود به «قانون عملیات بانکی بدون ربا» بود که 27 ماده بیش تر نداشت، در نتیجه توانستید جوانب این قانون را بررسی کنید. ثانیاً، بدنه اصلی کارشناسان شما را فضلای اقتصاددان حوزه علمیه تشکیل می‌دادند که در موضوع انتخاب شده، یعنی «عملیات بانکی بدون ربا» تخصص و مزیت داشتند؛ ثالثاً، تعداد نمایندگان مؤثر در تدوین طرح در آن زمان بیش تر بود، زیرا بخشی از آنان در انتخابات دورۀ دهم از راهیابی به مجلس بازماندند.
در دوره دهم مجلس، از هدف اولیه خود که اصلاح «قانون عملیات بانکی بدون ربا» بود، فاصله گرفتید و «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت 165، چاپ 4/7/95) را ارائه کردید که 219 ماده داشت و به بیش تر مسائل بانکداری ورود کرده بود و جایگزینی برای قسمت سوم قانون سال 1351و قانون سال 1362 به شمار می رفت. در آغاز این طرح، ضمن دلایل توجیهی آن بیان داشتید: «با گذشت بیش از پنجاه سال از تصویب قانون پولی و بانکی کشور (مصوب 1351) و بیش از سی‌سال از تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا (مصوب 1362)، اکنون لازم است قوانین مزبور بر اساس تجارب به‌دست آمده، شرایط نوین اقتصادی ایران و جهان و اقتضائات و پیشرفتهای صنعت بانکداری، مورد بازنگری عمیق قرار گیرد».
این بیان به معنای این است که از سال 1395 به بعد، حوزه کار شما بسیار گسترده تر از قبل شد و هدف تان، اصلاح قسمت سوم قانون پولی و بانکی کشور را نیز دربر گرفت آن هم «بر اساس شرایط نوین اقتصادی ایران و جهان و اقتضائات و پیشرفتهای صنعت بانکداری»؛ این درحالی بود که تعداد زیادی از نمایندگانی که با شما در این راه قدم گذاشته بودند، در مجلس دوره دهم حضور نداشتند و شما از همفکری آنان محروم شده بودید.
در ادامه کار، با وجودی که نسخه ارائه شدۀ «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»(4/7/95)، انتقادهای زیادی را در حوزه های علمیه و دانشگاه ها برانگیخت، شما بدون توجه به نقدهای کارشناسان، باردیگر بر گسترۀ کار خود افزودید و در سال 96 اقدام به ارائۀ «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت328، تاریخ چاپ 23/7/96) کردید که با 75 ماده[4] جایگزینی برای قسمت اول و دوم قانون پولی و بانکی کشور (مصوب1351) محسوب می شد. از این جا به بعد شما داعیه اصلاح قوانین اصلی پولی و بانکی ایران را داشتید. اما گسترده کردن موضوع کار، باعث ناکامی شما در ارائه طرحی موفق شد و روش شما از چند جهت اشکال داشت:
یک. میزان تخصص و تجربه در گروه کاری شما و محققان همکارتان، در حدی نبود که بتوانید به خوبی از عهده این کار گسترده برآیید و در نهایت تدوین این طرح را به صور محفلی پیش بردید و مجموعه کسانی که همکاران اصلی شما محسوب می شدند، تعداد کم شماری داشتند که در طول زمان از تعداد آن ها کاسته شد و این باعث شد که نتوانید همه جوانب قوانین سابق را درست بررسی کنید و به سبب ضعف در تدوین مواد جدید برای فصول اضافه شده طرح، به برداشت از کار دیگران رو آوردید و متن بسیاری از مواد را از لوایح دو قلوی دولت و آیین نامه های شورای پول و اعتبار و بخش نامه های بانک مرکزی برداشت کردید، در حالی که هرکدام از متون مزبور به وسیله گروه خاصی و با مبانی، اهداف و سلیقه خاصی تدوین شده بود. این امر باعث ناهماهنگی و ناسازگاری مواد طرح شما شد.
دو. قسمت اضافه شدۀ کار شما، دوباره کاری و تکرار به حساب می آمد، چون دولت قبلاً لوایح دوقلو، یعنی: «لایحه قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران»(ویرایش3/5/95) و «لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(ویرایش3/5/95) را آماده ساخته بود که از نظر دقت و هماهنگی مواد و رعایت قواعد کارشناسی در تهیه این گونه متون، بر طرح مجلس برتری داشتند، بله این لوایح از نظر شرعی و رعایت مصالح کشور ایرادهایی داشتند که باید رفع می شد؛ همچنین تاحدی ناقص بودند و باید بعضی مواد به آن ها افزوده می شد؛ مثلاً لایحه بانکداری دولت، به موضوع «عملیات بانکی بدون ربا» درست ورود نکرده بود که طرح عملیات بانکی بدون ربای مجلس می توانست تکمیل کننده آن باشد؛ یا لایحه قانون بانک مرکزی بعضی از مباحث را خلاصه مطرح کرده بود که می بایست کامل شود.
درهرصورت، روش صحیح این بود که به کار کارشناسی انجام شده در طول سالیان زیاد در این دولت و دولت قبل برای تهیه لوایح بانک مرکزی و بانکداری، احترام گذاشته شود و آن ها متن اصلی قانون آینده باشند و نظرات مجلس در آن ها دیده شود و نقائص و ایرادهای این دو لایحه نیز برطرف شود، نه این که کمیته محترم پولی و بانکی کمیسیون اقتصادی کار را کلاً از دست بانک مرکزی بیرون آورد و به بهانه تجمیع چند طرح و لایحه، همه این متون را درهم ادغام نماید و متنی فراهم آورد کشکول مانند و ناهماهنگ و پر از ایراد و اشکال که در صورت تصویب، بارها نیاز به اصلاح و تغییر خواهد داشت و هیچ گاه به صورت قانون منسجمی در نخواهد آمد.
سه. گسترش کار، باعث شد که اصل هدف‌تان را فراموش کردید و اصلاحات قانون عملیات بانکی بدون ربا و زدودن شائبۀ ربا از عملیات بانکی را به طور صحیح و کامل انجام ندادید و در نهایت نتوانستید طرح قابل قبولی را ارائه دهید. درنتیجه اکنون هم حوزویان و دانشگاهیان از طرح شما انتقاد می کنند و هم بانک مرکزی مخالف آن است.
نکته سوم. تغییرات زیاد در متن و شتاب برای تصویب
برای این که عجله داشتید که طرح را هرچه زودتر تصویب کنید و می خواستید موافقت بانک مرکزی و نمایندگان بانک ها را جلب کنید، در چند نسخه اخیر طرح به طور مکرر تغییرات بسیاری در متن دادید، از جمله در مواد مربوط به ساختار پیشنهادی بانک مرکزی که باعث تعجب است چرا در موضوعاتی چنین اساسی این قدر تغییر رأی دادید. با ذکر چند مثال این مطلب آشکار میشود:
مثال اول: نخست در «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی»(شماره ثبت328، تاریخ چاپ 23/7/96) در ماده 8، هیأت عالی بانک مرکزی را مرکب از سه عضو اجرایی و شش عضو غیراجرایی معرفی کرده بودید؛ سپس در «طرح قانون جامع بانکداری»(199ماده ای) که در سال 97 در دستور کار مجلس بود، در ماده 7، هیأت عالی را مرکب از سه عضو اجرایی و هشت عضو غیراجرایی معرفی کردید. چند ماه بعد در نسخه دیگری که ارائه نمودید، تعداد اعضای غیراجرایی را به نصف کاهش دادید و چهار نفر در نظر گرفتید. دوباره در آخرین نسخه که الآن به دنبال تصویب آن هستید، در ماده 6، تعداد اعضای غیراجرایی را شش نفر در نظر گرفتید. بماند این که در ترکیب اعضای اجرایی و غیراجرایی و مواد مربوط به چگونگی نصب و عزل اعضای غیراجرایی و اختیارات آن ها هم تغییرات زیادی دادید.
مثال دوم: درباره ارکان و اجزای اصلی بانک مرکزی، اول بار در «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در ماده 7، گفتید: اجزاء اصلی بانک مرکزی عبارت است از: 1. هیأت عالی؛ 2. رئیس کل؛ 3. کمیته سیاست گذاری؛ 4. شورای فقهی.
سپس در «طرح قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران»(199ماده ای)، در ماده 6، تعداد اجزای اصلی بانک مرکزی را هشت جزء در نظر گرفتید: 1. هیأت عالی؛ 2. رئیس کل؛ 3. سازمان نظارت بر مؤسسات اعتباری؛ 4. شورای فقهی؛ 5. کمیته سیاستگذاری پولی و ارزی؛ 6. کمیته مقررات گذاری و نظارت بانکی؛ 7. هیأت انتظامی؛ 8. بازرس قانونی و حسابرس مستقل.
سرانجام در آخرین نسخه طرح بانکداری، چند مورد از جمله شورای فقهی را حذف کردید و در ماده 5 فرمودید که ارکان بانک مرکزی عبارت است از: 1. هیأت عالی؛ 2. رئیس کل؛ 3. هیأت نظارت و حسابرسی.
مثال سوم: سال 1396، ایدۀ ایجاد سازمان نظارت را در درون تشکیلات بانک مرکزی مطرح کردید و در «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت328)، در بند الف ماده 40 آورده اید : «به منظور حفظ ثبات و سلامت بازار پول کشور و با هدف تنظیم مقررات موردنیاز برای تحقق اهداف بانک مرکزی و ایجاد سازوکار مناسب برای اجرای مقررات و نظارت مستمر و موثر بر نهادهای تحت نظارت، سازمان تنظیم مقررات و نظارت بر مؤسسات اعتباری (سازمان) در مجموعه بانک مرکزی به عنوان یک سازمان مستقل ایجاد میگردد».
در ماده 8، رئیس «سازمان تنظیم مقررات و نظارت بر مؤسسات اعتباری» را از اعضای اجرایی هیأت عالی بانک مرکزی شمردید و در ماده 41 نیز وظایف سازمان را بیان کردید.
به دنبال آن در «طرح قانون جامع بانکداری»(199ماده ای)، در ماده 15 که متناظر با ماده 41 در طرح قانون بانک مرکزی بود، عبارتِ « با هدف تنظیم مقررات موردنیاز برای تحقق اهداف بانک مرکزی» را حذف کردید و عنوان سازمان را هم به «سازمان نظارت بر مؤسسات اعتباری» تغییر دادید، ولی جایگاه سازمان را در تشکیلات بانک مرکزی بالا بردید و در ماده 6 آن را یکی از اجزای اصلی هشت گانه بانک مرکزی به شمار آوردید. در ماده 16 وظایف سازمان را به صورتی متفاوت بیان کردید.
سرانجام در آخرین نسخه طرح بانکداری ایدۀ تشکیل سازمان نظارت را کلاً کنار گذاشتید و نام سازمان را از ارکان بانک مرکزی حذف کردید، و در بند ب ماده 6 که مربوط به اعضای اجرایی هیأت عالی بانک مرکزی است، به جای نام رئیس سازمان، نام معاون نظارتی رئیس کل بانک مرکزی را ذکر کردید و در مواد 15-16، شبیه وظایفی را که قبلاً برای رئیس سازمان نظارت در نظر گرفته بودید برای معاون نظارتی رئیس کل در نظر گرفتید.
نمونه‌های دیگری برای این تغییر و تبدیل ها در نسخه های طرح جدید بانکداری می توان ذکر کرد، مانند «مؤسسات تخصصی مشاوره و تامین مالی» در «طرح عملیات بانکی بدون ربا» (شماره ثبت 150) و «شورای هماهنگی ثبات مالی» در «طرح قانون جامع بانکداری» (199 ماده ای) که هرکدام با تعدادی مواد مربوط زمانی جزو طرح بود و بعداً کلاً حذف شد.
این تغییرات گسترده و در این اواخر شتابزده، آن هم در مسائل مهم طرح، نشان می دهد که حاصل کار شما بر بنیاد کارشناسانه ای استوار نیست و شما و دیگر طراحان محترم این طرح، ثبات اندیشه لازم را ندارید، به طوری که هرچه زمان بیش تر صرف کنید، تغییر و تبدیل های بیش تری انجام خواهید داد. این تشتت و تزلزل در تدوین مواد طرح، به هر علت که باشد؛ در اثر فشار بانک مرکزی باشد، یا تعامل با نمایندگان بانک ها، یا تجمیع طرح ها و لوایح و یا تغییر دیدگاه، فرقی نمی کند و نشان می دهد که شما و دیگر طراحان محترم طرح، در مسائل اساسی طرح بانکداری مبنای مشخصی نداشته اید و این نقطه ضعف مهمی است.
در این جا جهت قانع شدن شما در مورد لزوم اصلاحات اساسی در طرح بانکداری، بعضی از کاستی ها و اشکالات طرح را بیان می کنیم:
اشکالات اساسی طرح جدید بانکداری
یکم. باز تولید الگوی بانکداری غربی
اولین اشکال اساسی این است که محصول کار شما که در آخرین نسخه طرح بانکداری مجلس تبلور یافته است، طرح نوی در مقابل نظام بانکداری متعارف شمرده نمی‌شود؛ درحالی که در دهه پنجم انقلاب اسلامی لازم بود که «طرح قانون بانکداری اسلامی» به عنوان جایگزینی برای بانکداری متعارف ارائه می شد. شما که به طور مداوم به منتقدان امر می‌فرمایید که طرح نو خود را ارائه کنند و الّا حق اشکال و ایراد ندارند- و مقصودتان طرح جایگزین نظام بانکداری متعارف است- صادقانه اعتراف بفرمایید که طرح شما هم طرح جدیدی نیست و همان ساختار بانکداری متعارف را همراه با برخی توجیهات شرعی دوباره ارائه کرده‌اید. افتخار می‌کنید با پیشرفتهای صنعت بانکداری در جهان جلو رفته اید و از اسناد بین المللی مربوط در تدوین پاره‌ای از مواد بهره برده اید و مثلاً برای تغییر در ساختار بانک مرکزی، الگوی شما توافقنامه بال دو بوده است.
برادر عزیز! این توافقنامه‌ها و ادبیات تولید شده به عنوان پشتوانه بانکداری غربی، هرچند در جای خود قابل استفاده است، اما برای جامعه ما «بانکداری اسلامی» را به ارمغان نمی‌آورد، درحالی که نیاز امروز ملت ما «بانکداری اسلامی» است که شما در طرح جدید بانکداری نه که به آن نزدیک نشده‌اید، بلکه از آن فاصله گرفته اید. بی‌دلیل نیست که از افزودن عبارت «بدون ربا» و پسوند «اسلامی» به کلمه بانکداری اکراه دارید، زیرا خود نیز می دانید طرحی که شما تحویل داده اید همان الگوی بانکداری متعارف می باشد که آلوده به ربا است.
کاش از آغاز وظیفه اصلی خود را تکمیل اندیشه «بانکداری اسلامی» و تدوین طرحی در جهت رسیدن به این مهم تعریف می کردید. در هر صورت، شما با تصویب این طرح ناقص و پر از اشکال، فرصت اصلاح واقعی نظام بانکداری ایران را که اکنون فراهم شده است از بین می برید. یقین داشته باشید که تصویب این طرح، افتخاری برای شما و دوستانتان نخواهد بود و در آینده در معرض انتقادهای حوزویان و دانشگاهیان خواهید بود.
دوم: از دست رفتن جنبه های مثبت قانون 1362
یکی از نقطه ضعف های مهم طرح جدید بانکداری این است که نتوانسته است ظرفیت هایی را که «قانون عملیات بانکی بدون ربا»(مصوب1362)، در عرصه اقتصاد به نفع اسلام و انقلاب ایجاد کرده است، حفظ کند و گسترش دهد. قانون سال 1362 به وسیله گروهی از علما و اقتصاددانان مسلمان و انقلابی تدوین شده و در این قانون است که برای نخستین بار در ایران، صدای روحانیت اسلام در حوزه پول و بانکداری شنیده شده است. روح این قانون، حذف کامل ربا از سیستم بانکی و ترویج قرض‌الحسنه است که در چندین مورد به این موضوع تصریح کرده است.
هرچند «قانون عملیات بانکی بدون ربا» مختصر است و کاستی ها و نقاط ضعفی دارد ولی در بخشی از مسائل بانکداری اسلامی که وارد شده، ورود خوبی داشته است. مبانی تدوین کنندگان قانون 1362 مشخص است. پشتوانه فکری آنان اعتقادات، اخلاق و فقه اسلامی و انگیزه آنان تسهیل کار و کسب مسلمانان بدون استفاده از نظام بهره بوده است؛ آنان اهداف را از نظر اسلامی و قانون اساسی بهتر دیده و عدالت اقتصادی را هم در نظر گرفته اند و در دادن راهکار برای به کارگیری عقود اسلامی، بر طبق قواعد فقهی رفتار کرده اند.
به متن این قانون از نظر فقهی و ارزشی اشکال کمی می توان گرفت. متأسفانه این قانون در مرحله وضع مقررات و تصویب آیین نامه ها و بخش نامه ها در هیأت دولت و بانک مرکزی و نیز در مرحله اجرا دچار مشکل شد.
شما به جای این که در تدوین طرح جدید به عنوان قانون جایگزین، جنبه های مثبت قانون 1362 را حفظ کنید و توسعه دهید و برای اجرای دقیق عقود اسلامی در بانک ها تحت نظارت مستمر فقهی، راهکار قابل اطمینانی ارائه دهید، متأسفانه جنبه های اسلامی آن را هم تضعیف کرده اید.
برای مثال، شما به جای بررسی دوباره عقود اسلامی با نگاه کارشناسانه دقیق و یافتن ظرفیت‌های مخفی آن ها و تکمیل کار طراحانِ «قانون عملیات بانکی بدون ربا» و یاری گرفتن از فقهای عظام، راه حل را در پاک کردن اصل صورت مسأله دیده‌اید و در آخرین نسخۀ طرح بانکداری تان نامی از هیچ یک از عقود اسلامی نبرده اید و کار را یک کاسه به دست شورای فقهی داده اید و دست آنان را در حذف و اضافه کردن عقود بانکی بازگذاشته اید، آن هم شورایی که فقهای آن مطابق مواد مربوط در طرح شما، استقلال رأی از خود ندارد و اعضای آن پیشنهاد شده از سوی رئیس کل بانک مرکزی هستند و کیفیت رأی گیری در شورای فقهی نیز زیر سؤال است و درحقیقت شورایی مشورتی و نمایشی است و گرایش فقهای کنونی شورا نیز تسهیل عملیات بانکداری متعارف و توجیه شرعی ابزارها و قراردادهایی است که در بانکداری غربی مورد استفاده قرار می گیرند. درنتیجه هر عقد اسلامی را که صلاح بدانند رخصت می دهند تا به کار گرفته شود و هر عقد اسلامی را که خوش ندارند از دایره عملیات بانکی بیرون می کنند تا به جای آن از قراردادهای ابداع شده در بانکداری سرمایه داری استفاده نمایند.
جناب آقای بحرینی! دلیلی داشت که طراحان فقیهِ قانون عملیات بانکی بدون ربا، تنها از تعدادی عقود معینه نام برده بودند و بحث از به‌کارگیری عقود جدید در بانکداری اسلامی را مطرح نکرده بودند. عقود معینه‌ای مثل بیع سلف، مضاربه، مشارکت، جعاله و غیر آن که نامشان در قانون عملیات بانکی بدون ربا آمده است، بیش تر تناسب با عملیات بانکی بدون ربا- با ملاحظه قواعد فقهی- دارند. از سوی دیگر، این ها عقود شناخته شده‌ای هستند که در فقه و حقوق اسلامی دارای عنوان می‌باشند و ماهیت، ارکان و شروط صحت و سایر مسائل آن ها به وضوح در متون فقهی توضیح داده شده و تمام جوانب آن ها به وسیله فقها و حقوقدانان اسلامی موشکافی و تبیین شده است. این است که در مرحله به کارگیری این عقود در بانکداری و تهیه آیین‌نامه‌ها و بخش نامه های مربوط به آن ها پشتوانه غنی فقهی و حقوقی وجود دارد که باعث می شود مقررات تدوین شده مربوط به این عقود کم تر دچار کاستی و اشکال شرعی شود.
پیش از طرح شما، این طور نبوده است که نظام بانکی اجازه داشته باشد که هرروز عقد جدیدی را به فهرست عقود بانکی بیفزاید؛ برای همین وقتی قرار شد سه عقد استصناع، مرابحه و خرید دین به عقود بانکی اضافه شود، نخست با بعضی از فقهای حوزه مشورت شد و در نهایت در برنامه پنج ساله پنجم توسعه مورد تصویب قرار گرفت و به دنبال آن، الحاق این عقود به آیین نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا، در جلسه 2/5/90 به تصویب هیأت وزیران رسید.
اگر مطابق دیدگاه شما به کارگیری هرگونه عقدی در بانکداری اسلامی آزاد است، چه نیازی به تصویب از سوی مجلس و هیأت وزیران داشت. تازه به کارگیری سه عقد اضافه شده خوش یمن نبود و معضل صوری سازی عقود بانکی را جانی تازه بخشید و عقد مرابحه به صورت حیله رسمی ربا درآمد و می‌رود که درآینده مرابحه بانکی، بخش اعظم عملیات بانکی بدون ربا را به تسخیر خود درآورد.
متأسفانه مماشات شما با فرهنگ حاکم بانکداری غربی در حدی است که حتی جرأت نکرده‌اید در ماده 2 این طرح که مربوط به بیان اهداف است، به صراحت بیان کنید که هدف قانون جدید، حذف ربا از سیستم بانکی است- البته اگر معتقد به امکان حذف ربا از سیستم بانکی باشید- و یادمان نرفته است در نسخۀ «طرح قانون جامع بانکداری» (199ماده ای)، عبارت «بدون ربا» را از عنوان فصل مربوط حذف کرده و نوشته بودید: «فصل پانزدهم- عملیات بانکی»؛ بعد که با انتقادها و اعتراض ها روبه رو شدید در نسخه‌های بعدی عبارت حذف شده را بازگرداندید. دیدگاه شما تطبیق حداقلی متن مواد طرح جدید با مبانی اسلامی و قواعد فقهی است؛ حتی می‌توان اشکال کرد که مبانی و پشتوانه فکری و فلسفی طرح شما مغشوش و مبهم است و التقاطی از مکتب سرمایه داری و اسلام به نظر می‌رسد و این نقطه ضعف بزرگی است که در جای جای طرح به چشم می خورد و لازم است برطرف شود.
با وجود ضعف آشکار شما در تدوین مواد طرح، در آخرین نسخه طرح بانکداری در ماده 214، ذکر کرده اید: «از تاریخ لازم الإجرا شدن قانون جدید، قانون عملیات بانکی بدون ربا(بهره) مصوب ۱۳۶۲ و اصلاحات بعدی آن کلاً نسخ می شود». با این کار همه جنبه های مثبت قانون سال 1362 از بین می رود؛ این درحالی است که طبق لوایح دوقلوی دولت، همه ظرفیت قانون عملیات بانکی بدون ربا از بین نمی رود، به طوری که به موجب ماده 169 لایحه قانون بانکداری، پس از لازم الإجرا شدن مصوبه جدید، قانون عملیات بانکی بدون ربا تنها در مواردی که با قانون جدید مغایرت دارد، ملغی می شود؛ همچنین در لایحه قانون بانک مرکزی به موجب ماده 34، تنها مواد فصول اول و چهارم قانون عملیات بانکی بدون ربا لغو می شود.
سوم: عدم تضمین کاهش تخلفات شرعی
شما بدون آن که به نتیجه تحقیقات میدانی و بررسی‌های صورت گرفته در سال های گذشته در مورد تخلفات بانک ها و غیر واقعی بودن عملیات آن ها و علل آن توجه کنید و ریشه اصلی مشکلات بانکی و ربوی شدن قراردادهای بانکی را به درستی تشخیص بدهید و در طرح جدید بانکداری به فکر چاره اساسی باشید، پنداشته‌اید که تنها با تدوین تعدادی مواد می‌توان مشکلات شرعی بانک ها را حل کرد. با متن حاضر چگونه می توانید تضمین بدهید که با تصویب آن، تخلفات شرعی بانک‌ها کاهش می یابد و نظام بانکی ایران اسلامی‌تر خواهد شد.
ریشه اصلی تخلفات بانکی را باید در ساختار نامناسب بانک ها جست و جو کرد. شما به جای این که برای تغییر ساختار بانک ها و متناسب کردن آن با بانکداری بدون ربا، راهکاری قابل قبول ارائه دهید، مدام تبلیغ می کنید که ما در این قانون، فلان عمل و فلان عمل را برای بانک ها ممنوع کرده ایم، درنتیجه این تخلفات در آینده صورت نخواهد گرفت؛ درحالی که در سابق نیز تخلفات یاد شده از نظر قانونی ممنوع بوده، اما درعمل جلو آن گرفته نشده است؛ دو مورد را مثال می زنیم:
مثال اول: حاج آقای مصباحی مقدم در دفاع از طرح شما گفته اند: «بانک ها بخش عمده ای از اقساط دریافتی را هم به حساب سود و جریمه منظور میکنند و همین امر باعث می شود که اصل بدهی بدهکار با سرعت کمتری مستهلک شده و سود و جریمه بیشتری به بانک تعلق بگیرد. دقیقاً به همین دلیل است که بدهی بدهکاران بانکی به شدت و با سرعت زیاد افزایش پیدا می کند. متأسفانه بانک ها همه این کارها را به استناد قانون و مقررات ابلاغی بانک مرکزی انجام می دهند. با اطمینان عرض می کنم که با تصویب و اجرا شدن طرح مجلس، جلوی این رفتارهای خلاف شرع گرفته خواهدشد».
مقصود جناب آقای مصباحی مقدم این است که بانک ها به جای این که مبالغ اقساط پرداختی را بین سه جزء اصل تسهیلات، سود و جریمه تقسیم کنند، اول مبالغ اقساط دریافتی از بدهکار را به جریمه و سود اختصاص می دهند و در آخر آن را برای اصل تسهیلات منظور می کنند که این مسأله باعث می شود که اصل بدهی مدت زیادی دست نخورده باقی بماند و به آن سود و جریمه تعلق گیرد و این به ضرر بدهکار است و طرح جدید این مشکل را حل کرده است.
در پاسخ شما و ایشان می گوییم که بانک ها این کار را به استناد مواد قانونی انجام نمی دهند تا شما با آوردن قانون جدید جلو آن را بگیرید. این کار هم اکنون غیرقانونی است؛ زیرا طبق بخش نامه بانک مرکزی درباره ﻧﺤﻮﻩ ﺗﺴﻬﻴﻢ ﻧﻤﻮﺩﻥ ﮐﻠﻴﻪ ﻣﺒﺎﻟﻎ ﭘﺮﺩﺍﺧﺘﻲ ﺗﻮﺳﻂ ﻣﺸﺘﺮﻳﺎﻥ ﺑﻌﺪ ﺍﺯ ﺳﺮﺭﺳﻴﺪ، در ﺟﻠﺴﻪ 1125 ﺷﻮﺭﺍﻱ ﭘﻮﻝ ﻭ ﺍﻋﺘﺒﺎﺭ، ﻣﻮﺭﺥ 27/2/1390، ﻣﻄﺮﺡ ﻭ ﻣﺼﻮﺏ ﮔﺮﺩﻳﺪه است که کلیه مبالغ پرداختی توسط مشتریان بعد از سررسید در ارتباط با بدهی آنان باید بین اجزای بدهی تسهیم بالنسبه گردد و چنان چه بدهی مشتری ناشی از تسهیلات اعطایی باشد، مبالغ پرداختی از سوی مشتریان بین سه جزء اصل تسهیلات، سود و وجه التزام تأخیر تأدیه دین تسهیم بالنسبه گردد.
همچنین در متن قراردادهای یکنواخت بانکی از قبیل: عقد مرابحه، ماده 12، تبصره یک؛ فروش اقساطی ماده 10 تبصره یک و مشارکت مدنی ماده 16 تبصره یک و عقود دیگر، شبیه این مطلب ذکر می شود که لازم است مبلغ پرداختی متقاضی، میان سه جزء مانده اصل تسهیلات، سود و وجه التزام تسهیم بالنسبه شود.
ملاحظه می کنید که حتی با وجود چنین جمله ای در متن قراردادهای بانکی که در حکم شرط ضمن عقد است، بانک ها این شرط را رعایت نکرده اند که صدای امثال حاج آقای مصباحی مقدم در اعتراض بلند شده است. نتیجه می گیریم که مشکل افزایش مبالغ دریافتی از بدهکار تحت عنوان جریمه و سود؛ به علت فقدان قانون نبوده است تا با ذکر مواد مربوط در این طرح حل شود.
جالب اینجا است که برخلاف گفته آقای مصباحی مقدم، در متن آخرین نسخۀ طرح جدید بانکداری اصلاً به موضوع تسهیم مبالغ پرداختی مشتری بین اصل تسهیلات، سود و وجه التزام اشاره ای نشده است و این نشان می دهد که بانک مرکزی، از طراحان طرح جدید بانکداری در جلوگیری از این تخلف یک گام جلوتر بوده است.
مثال دوم: در سال های گذشته رقابت مخرب بانک ها در بالا بردن نرخ سود علی الحساب پرداختی به سپرده گذاران، یکی از مشکلات مهم بانکداری ایران بوده است. درست است که اصل تعیین و پرداخت سود علی الحساب از نظر شرعی اشکالی ندارد ولی به شرط این که سود قطعی در پایان دوره به طور واقعی و دقیق محاسبه شود و اگر کم تر از آن به سپرده گذار پرداخت شده جبران شود و اگر بیش تر از سود قطعی به او پرداخت شده بازپس گرفته شود؛ در غیر این صورت در حکم ربا است.
در سال های گذشته، بانک ها یا سود قطعی را اصلاً محاسبه نکرده و به همان سود علی الحساب اکتفا نموده اند یا به طور صوری، سود قطعی را محاسبه نموده و میزان اندکی مثلاً نیم درصد را به عنوان باقی مانده سود به سپرده گذاران پرداخت کرده اند.
برای کنترل بانک ها و جلوگیری از این کار، در بسیاری از سال ها دولت در بسته های سیاستی – نظارتی خود، برای پرداخت سود علی الحساب شرط گذاشته و میزان آن را تعیین کرده است. برای نمونه:
در «بسته سیاستی- نظارتی شبکه بانکی کشور در سال 1387»، در ماده 2- 17 آمده است: «پرداخت سود علی الحساب صرفاً در مواردی که بانک نسبت به محاسبه سود قابل وصول و پیش بینی عملیات و اقدامات اعتباری و سرمایه‌گذاری خود اقدام و میزان سودی که با حداکثر اطمینان محاسبه و به بانک مرکزی ارائه و تائید آن بانک را اخذ کند، مجاز است. پرداخت سود علی الحساب بدون طی این مراحل غیر مجاز است».
در «ضوابط سیاستی- نظارتی شبکه بانکی کشور در سال 1388»، یک گام جلوتر رفته و در ماده 5، برای انواع سپرده، عددی را به عنوان نرخ سود علی الحساب تعیین کرده است.
در «بسته سیاستی- نظارتی شبکه بانکی کشور در سال 1389»، در ماده 2، ﻧﺮﺥ ﺳﻮﺩ ﻋﻠﻲ ﺍﻟﺤﺴﺎﺏ ﺳﺎﻻﻧﻪ ﺳﭙﺮﺩﻩ ﻫﺎﻱ ﺑﺎﻧﮑﻲ ﺩﺭ ﻃﻮﻝ ﺩﻭﺭﻩ ﺳـﭙﺮﺩﻩ ﮔـﺬﺍﺭﻱ ﺩﺭ ﺳـﺎﻝ ١٣٨٩را به تفکیک تعیین کرده و در تبصره 6 آن، برای تخلف از این نرخ اقدام تنبیهی در نظر گرفته است.
همچنین در «سیاست های پولی، اعتباری و نظارتی نظام بانکی کشور در سال 1390»، در ماده 2 برای همه انواع سپرده، حداکثر سود علی الحساب تعیین کرده است و در تبصره 3 همین ماده آورده است: «مؤسسات اعتباری موظفند نرخ سود قطعی سپرده‌های بانکی را در قالب عقود اسلامی و بر اساس سودآوری، در پایان دوره پس از حسابرسی عملیات مالی آن ها و تایید آن توسط بانک مرکزی تعیین و تسویه نمایند».
با وجود همه این مقررات و تمهیدات که بخشی از آن بیان شد، معضل سود علی الحساب در بانکداری ایران همچنان لاینحل مانده است. حال چگونه امید است که با آوردن یک پاراگراف در ماده 103، در آخرین نسخه طرح بانکداری،[10] مشکل موجود حل شود و بانک ها دیگر تخلف نکنند.
این که درباره سود علی الحساب در ماده 103 آخرین نسخه طرح بانکداری آورده اید: «مؤسسات اعتباری مجازند حداکثر معادل هفتاد درصد (٪۷۰) سود مورد انتظار سپرده های سرمایه گذاری عام» را به صورت على الحساب به سپرده گذاران پرداخت کند» نیز نمی تواند مانع تخلفات شود؛ زیرا:
اولاً، بیان کردیم که دولت در بعضی سال های قبل نرخ سود علی الحساب را رأساً تعیین کرده و بیش از آن را ممنوع نموده ولی نتوانسته است جلو تخلفات را بگیرد؛ حال با این ماده که پرداخت معادل هفتاد درصد نرخ سود مورد انتظار را اجازه داده و درصورت ضرورت به بانک مرکزی اجازه تغییر این درصد را هم داده است! چگونه می تواند جلو تخلفات را بگیرد؟
ثانیاً، پرداخت سود علی الحساب شرعاً اشکال ندارد به شرط محاسبه سود قطعی و تسویه حساب واقعی؛ اما ماده 103، صراحت لازم در لزوم محاسبه سود قطعی و تسویه حساب را ندارد؛
ثالثاً، باید برای تخلف از محاسبه سود قطعی و تسویه حساب واقعی در پایان دوره، در قانون اقدامات تنبیهی و مجازات درخور در نظر گرفته شود تا این حکم ضمانت اجرا داشته باشد، ولی در این ماده اشاره ای به این امور نشده است؛ حتی این جمله را که در نسخه ماقبل آخر طرح بانکداری، در ماده 102 گفته بودید: «هرگونه تبلیغ یا تضمین برای پرداخت سود علی‌الحساب بیش تر از آن ممنوع بوده و مشمول مجازات‌های مذکور در مواد (137) و (138) این قانون خواهد بود»، تحت فشار بانک ها در آخرین نسخه حذف کرده اید.
رابعاً، اگر واقعاً قصد شما پرداخت سود علی الحساب به صورت واقعی است، باید برای محاسبه سود مورد انتظار سپرده های عام که آن را مبنایی برای پرداخت سود علی الحساب قرار داده اید، از سازمان ها و نهادهای مستقل کمک می گرفتید تا شائبه تعیین صوری این نرخ از سوی هیأت عالی، از بین برود.
خامساً، چرا وظیفه بازگرداندن «مبالغ سود علی الحسابی که به صورت غیر مجاز به سپرده گذار پرداخت شده»، مقید به «اعلام معاون نظارتی بانک مرکزی» شده است؟ یعنی اگر معاون نظارتی اعلام نکرد بانک در این زمینه وظیفه ندارد؟
در هرصورت، این چند خط نیم بندِ غیر صریح و دارای اشکال، نمی‌تواند مشکل سود علی الحساب را حل کند. راه درست این است که پرداخت سود علی الحساب کلاً ممنوع شود. باید برای سود علی الحساب جایگزین مشخص شود، یعنی به جای رقابت بانک ها در موضوع سود علی الحساب، رقابت آن ها در کاهش نرخ حق الوکاله و دادن مزایای دیگر به سپرده گذاران خلاصه گردد و این در صورت فرهنگ سازی، شدنی است هرچند مشکل است.
مثال‌های فوق نشان می دهد که صرف آوردن چند ماده قانونی به معنای رفع مشکل نیست بلکه مواد قانونی باید قابلیت اجرا داشته باشد؛ به علاوه در متن قانون برای برای آن ضمانت اجرا و برای متخلفان مجازات تعیین شده باشد و مجازات تعیین شده هم بازدارنده باشد. بله، شما مشکلات یاد شده را حل کرده اید اما تنها در خیال خودتان و بر روی کاغذ. اطمینان داشته باشید که در آینده همین تخلفات ادامه خواهد داشت.
چهارم. انتخاب ساختاری نامطمئن برای بانک مرکزی
دو مطلب را در این جا باید در نظر داشت:
مطلب اول این که باید توجه داشت که ساختار فعلی بانک مرکزی، مطابق اصلاحات صورت گرفته در مواد قانون پولی و بانکی 1351 می باشد. این اصلاحات، توسط مواد 88-89 در قانون برنامه پنجم توسعه اعمال شد که در جلسه علنی مورخ 15/10/1389 مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ ۲۵/۱۰/۱۳۸۹ از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد.[11] همچنین مطابق مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام، در خصوص «نحوه اداره بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» که در اجرای بند هشت اصل یکصد و دهم قانون اساسی به تصویب رسید و با نکات مدنظر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی)، طی نامه شماره ۲۷۰۶۲/۱ مورخ ۴/۱۱/۱۳۹۳ به سران سه قوه ابلاغ گردید،[12] تغییراتی در کیفیت اداره بانک مرکزی انجام گرفت.
بنابراین، ساختار موجود بانک مرکزی که مطابق مواد اصلاح شده می‌باشد، چیزی است که نخبگان نظام جمهوری اسلامی و رهبری معظم انقلاب پس از گذشت چند دهه از انقلاب به مصلحت کشور تشخیص داده اند و یک دهه است که ساختار اصلاح شده امتحان شده است و به سادگی نمی‌توان آن کنار نهاد. به نظر می‌رسد اگر اشکالی هست بیش از آن که مربوط به ساختار بانک مرکزی باشد، مربوط به ضعف مدیریت‌ها و تأثیر پذیری تصمیمات و عملکرد مقامات پولی از جناح بندی های سیاسی است.
مطلب دوم این که ساختاری که شما در طرح جدید بانکداری پیشنهاد داده اید، ساختاری ناپخته و نامطمئن است و بخشی از آن تقلید از نظام بانکداری کشورهای غربی و بخشی دیگر حاصل از دیدگاه های کارگروه مجلس و بخشی نتیجه تعامل اعضای کمیسیون اقتصادی با مقامات بانک مرکزی و نمایندگان بانک‌ها است و در شرایط فعلی تصویب چنین ساختار مغشوشی به هیچ وجه به مصلحت کشور نیست. اکنون میان کارشناسان در مورد این ساختار پیشنهادی اختلاف شدید وجود دارد و پافشاری‌تان بر تصویب آن صحیح نیست.
به یاد دارید که آقای همتی رئیس کل محترم بانک مرکزی در جلسه تصویب کلیات «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، در تاریخ 26/9/98 در مخالفت با تصویب طرح گفتند: «در این طرح ساختار بانک مرکزی را تغییر داده‌اند و با توجه به این که در شرایط تحریم هستیم و بانک مرکزی نیز عمود این خیمه است نباید اجازه دهیم این شوک به ساختار بانک مرکزی وارد شود … به عنوان رئیس کل بانک مرکزی نتوانستم در خصوص این طرح قانع شوم.
مگر میشود 205 ماده در خصوص سیستم بانکی آماده باشد و یکباره همه این تغییرات ایجاد شود بدون این که کارشناسان و بانک مرکزی در این زمینه اقناع شده باشند … اجازه بدهید لایحه دولت در این زمینه به مجلس ارائه شود، اگر می خواهید به استقلال بانک مرکزی کمک کنید مقررات بانک مرکزی را اصلاح کنید».
از نظرما سخن ایشان صحیح و نگرانی‌شان کاملاً به جا بود و به برخی نقاط ضعف مهمی که در ساختار پیشنهادی بانک مرکزی در طرح شما وجود دارد، اشاره داشت، ولی متأسفانه حضرت عالی عنایت نفرمودید و با یاری گرفتن از فن خطابت و نقل قول از رهبر معظم انقلاب نمایندگان را قانع و رأی مثبت آنان به کلیات طرح را اخذ نمودید.
شما در ترسیم ساختار بانک مرکزی، نخست روش شورایی را بر روش ریاستی ترجیح دادید و در ادامه در نتیجه تعامل با بانک مرکزی و صاحب نظران دیگر از این روش فاصله گرفتید و کوشیدید که بینابین حرکت کنید و الآن در ساختار پیشنهادی شما هم نشانه های روش ریاستی و هم نشانه های روش شورایی هست و این باعث ایجاد مشکل در مرحله اجرای قانون می شود. به نظر می‌رسد ساختار پیشنهادی شما به اندازه کافی حساب شده نیست و برای تصحیح آن نیاز به زمان هست. واقعیت این است که این ساختار، بسیاری از اقتصاددانان دلسوز را نگران کرده است.
از جمله تغییراتی که موجب نگرانی شده، این است که بیش تر ارکان بانک مرکزی را حذف نموده اید و جایگزین مناسبی برای آنها ارائه نکرده‌اید. به موجب ماده 16 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351، بانک مرکزی دارای پنج رکن است: مجمع عمومی؛ شورای پول و اعتبار؛ هیأت عامل؛ هیأت نظارت اندوخته اسکناس؛ هیأت نظار. مهم‌ترین هدفی که در طرح بانکداری شما دنبال شده این است که «هیأت عامل» تغییر ماهیت داده شود و در قالب «هیأت عالی» حفظ گردد و درمقابل، چهار رکن دیگر که قوه مجریه یا قوای دیگر در تعیین اعضای آنها مؤثرند و در نمودار سازمانی فعلی بانک مرکزی، در جایگاه برتری نسبت به هیأت عامل و رئیس کل بانک مرکزی قرار دارند، حذف شوند و وظایف و اختیارت آنها بین هیأت عالی و زیر مجموعه های آن تقسیم شود، برای نمونه:
مجمع عمومی بانک مرکزی، مطابق ماده 88 قانون برنامه پنجم توسعه از رئیس جمهور(ریاست مجمع)؛ وزیر امور اقتصادی و دارایی؛ معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور و دو نفر از وزرا به انتخاب هیأت وزیران تشکیل می شود و در رأس هرم سازمانی بانک مرکزی قرار می گیرد و نظارت پسینی بر عملکرد بانک مرکزی دارد. شما مجمع عمومی را کلاً حذف کردید.
شورای پول و اعتبار درحقیقت مغز متفکر بانک مرکزی است و اهمیتش چنان است که در ماده 96 برنامه پنجم توسعه درباره جایگاه آن آمده است: «اداره امور بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر اساس قانون پولی و بانکی و مصوبات شورای پول و اعتبار است». در وضعیت کنونی هرچند رئیس کل بانک مرکزی ریاست شورای پول و اعتبار را عهده دار است، اما مجبور است از تصمیمات شورا متابعت کند. رئیس کل در تصمیم سازی های شورا حرف اول را نمی زند، چون وی و افراد پیشنهاد شده از سوی وی در اقلیتند. ترکیب شورای پول و اعتبار متنوع است و به موجب اصلاحات ذکر شده در ماده 89 قانون برنامه پنجم توسعه، غیر از رئیس کل بانک مرکزی، چهار وزیر، دادستان کل کشور، معاون برنامه ریزی رئیس جمهور، رییس اتاق بازرگانی، رئیس اتاق تعاون، نمایندگانی از مجلس به عنوان ناظر و اشخاص دیگری در شورا حضور دارند. ترکیب غالب اعضای شورای پول و اعتبار به گونه ای است که از بیرون وارد مجموعه بانک مرکزی می شوند و از مقامات آن دستور نمی گیرند و استقلال رأی دارند. بنابراین می توانند به راحتی درمورد موضوعات مختلف و تخلفات مقامات بانک مرکزی موضع بگیرند.
برخورد شما با شورای پول و اعتبار به اینگونه بود که نخست در نسخه «طرح قانون جامع بانکداری(199 ماده ای)، شورای پول و اعتبار حذف کردید و وظایف آن را به موجب ماده 6 بین دو کمیته: «کمیته سیاستگذاری پولی و ارزی» و «کمیته مقرراتگذاری و نظارت بانکی» تقسیم نمودید و این دو کمیته را از اجزای اصلی بانک مرکزی به حساب آوردید؛ لیکن بر این تصمیم پایدار نماندید و در نسخه بعدی که در قالب گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس ارائه کردید و نیز در آخرین نسخه طرح، نام این دو کمیته را از اجزای اصلی بانک مرکزی حذف و در ماده 18 به عنوان دو شورای تخصصی هیأت عالی با عنوان: «شورای سیاستگذاری پولی و ارزی» و «شورای مقرراتگذاری و نظارت بانکی» معرفی نمودید؛ بنابراین به صورت بازوهای مشورتی هیأت عالی درآمدند و استقلال رأی برای اعضای آنها باقی نماند و عنوان «شورا» نیز برای آنها جنبه تزئینی دارد و همه کاره هیأت عالی و رئیس کل هستند و با این کار ظرفیت شورای پول و اعتبار از دست رفت.
از نظر ما بهتر بود شورای پول و اعتبار منحل نمی‌شد بلکه به عنوان مهم‌ترین مرکز تصمیم گیری های ارزی و پولی کشور تقویت می‌شد و اعضای غیراجرایی و غیردولتی متخصص- به انتخاب نمایندگان مجلس- به آن اضافه می‌شدند، تا کفه به نفع افراد غیرحکومتی و کارشناس سنگین شود.
هیأت نظارت براندوخته اسکناس طبق ماده 21 قانون پولی و بانکی کشور از دو نماینده مجلس به انتخاب مجلس؛ رئیس کل بانک مرکزی؛ دادستان کل کشور؛ خزانه‌دار کل کشور؛ رئیس کل دیوان محاسبات و رییس هیأت نظار تشکیل می شود که در طرح شما اثری از آن نیست. هیأت نظار را نیز نخست حذف کردید و دوباره باز گرداندید.
در نتیجه مهم‌ترین چیزی که با تصویب طرح شما اتفاق می افتد، این است که سه رکن بانک مرکزی فعلی از بین می رود (مجمع عمومی؛ شورای پول و اعتبار؛ هیات نظارت اندوخته اسکناس). بیشتر این مجموعه های حذف شده حالت فراقوه‌ای داشتند و غالب اعضای آن ها از بیرون بانک مرکزی می آمدند که پای همه شان بریده می شود و در عوض رئیس کل را به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی معرفی کردید، درحالی که در قانون پولی و بانکی 1351 جزو ارکان نیست.
رکن جدید دیگر، «هیأت عالی» است که متشکل از دو گروه اعضای اجرایی و غیراجرایی است که اعضای اجرایی در حقیقت همان «هیات عامل» سابق هستند، تنها به جای دبیرکل بانک مرکزی، معاون نظارتی رئیس کل را ذکر نموده اید. وضعیت به گونه ای است که از این پس، آرای هیأت عالی تحت تأثیر اعضای اجرایی و رئیس کل خواهد بود، زیرا از 9 نفر اعضای هیأت عالی، سه نفرشان عبارتند از رئیس کل، قائم مقام رئیس کل، معاون نظارتی رئیس کل. دو نفر از اعضای غیراجرایی نیز به وسیله رئیس کل پیشنهاد می شوند که قاعدتاً افکار آن ها با رئیس کل هماهنگ است. در نتیجه، 5 نفر یعنی اکثریت هیأت عالی با رئیس کل هماهنگ هستند.
اما رکن چهارم، هیأت نظار است که اول آن را حذف کردید و سپس با عنوان «هیأت نظارت و حسابرسی» در آخرین نسخه طرح آن را احیا کردید، ولی به دلیل قیودی که آوردید، کارایی گذشته را نخواهد داشت که درباره آن خواهیم گفت.
وقتی در مواد مربوط به ارکان بانک مرکزی در آخرین نسخه طرح بانکداری دقت می کنیم می بینیم که همه اختیارات ارکانِ حذف شده به هیات عالی و زیرمجموعه های آن واگذار شده است درحالی که هیأت عالی با توجه به ترکیب آن، ظرفیت پذیرش همه این مسؤولیت ها و اختیارات را ندارد. از سوی دیگر هیأت عالی تابع اعضای اجرایی خود و درحقیقت تابع رئیس کل است. با این حساب می توان گفت که درنهایت همه تغییرات به نفع «هیأت عاملِ» فعلی و «رئیس کل» تمام خواهد شد و این یعنی تمرکز شدید قدرت در رئیس کل که در آینده به ضرر اقتصاد ایران خواهد بود.
رئیس کل و هیأت عالی به هیچ وجه نخواهند توانست خلأ ناشی از فقدان مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار را حل کنند و به علت غیبت وزرای یاد شده و نیز کاهش نمایندگان سایر قوا در بانک مرکزی، مدیریت بانک مرکزی از مشورت و مساعدت آنان محروم و اداره بانک مرکزی به صورت بسته در خواهد آمد و این امر اعتماد مجموعه نظام را به بانک مرکزی کاهش می دهد و درعوض انتقاد قوای کشور از بانک مرکزی را افزایش خواهد داد.
پنجم. برداشت اشتباه از استقلال بانک مرکزی
یکی از شعارهای شما درباره طرح جدید بانکداری، افزایش استقلال بانک مرکزی بوده است. از نظر ما استقلال بانک مرکزی به این معنا است که:
اولاً، مقامات بانک مرکزی و مجموعه های کارشناسی آن، در حدی از درجه علمی، تخصص، قدرت تحلیل و تجربه باشند که بتوانند موضوعات و مشکلات مربوط به نظام پولی و بانکی کشور را به خوبی تشخیص دهند و توانایی یافتن راه حل مشکلات موجود را داشته باشند و تابع صرف مقامات بلندپایه اجرایی نباشند و بدون تأثیرپذیری از احزاب و جناح های سیاسی کشور، نظر کارشناسی خود با صراحت و اعتماد به نفس بیان کنند؛
ثانیاً، مقامات دولتی و اجرایی و سایر وابستگان به نهادهای قدرت، نتوانند با دخالت های غیرکارشناسانه بر تصمیمات کارشناسی و تخصصی و سیاست های پولی و بانکی اتخاذ شده در بانک مرکزی اثر گذارند و در روند انجام وظایف بانک مرکزی و اجرای مصوبات آن و بیان آمار و اطلاعات لازم اقتصادی به مردم اخلال کنند. به طوری که سیاست های پولی و ارزی کشور در یک فضای کاملاً کارشناسانه و آزاد تدوین و بر اجرای آن نظارت شود.
متأسفانه برداشت شما از استقلال بانک مرکزی بیش تر به این جهت معطوف شده است که اقتدار رئیس کل بانک مرکزی و عوامل اجرایی او به شدت افزایش یابد، به طوری که رئیس جمهور نیز نتواند به طور مستقیم رئیس کل بانک مرکزی را نصب و عزل کند. البته در اثر فشار دولت، مجبور شدید که نظر خود را تاحدی تعدیل کنید و متن مواد مربوط به آن را در طرح بانکداری تغییر دهید، به طوری که رئیس جمهور به طور مستقیم بتواند رئیس کل بانک مرکزی را نصب و عزل کند، ولی بخشی از اشکالات همچنان باقی است.
از طرف دیگر، با بریدن پای هیأت وزیران و مقامات اجرایی از بانک مرکزی، هیأت عالی را به جای مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار قرار دادید و همه مسؤولیت های مهم را به این هیأت واگذار نمودید و مطابق آخرین نسخه طرح بانکداری، در ماده 6، اکثریت اعضای هیأت عالی را به اعضای غیراجرایی اختصاص دادید که در بانک مرکزی مسؤولیتی ندارند و به کسی پاسخگو نیستند و عجیب این که در بند ت ماده 7، برای عزل اعضای غیراجراییِ هیأت عالی، راهی را مشخص نکردید درحالی که روش عزل اعضای اجرایی را مشخص کرده اید.
این نقطه ضعفی است که باید برطرف شود. قاعده کار این است که برای هر نصبی، راهی برای عزل در نظر گرفته شود. در غیر این صورت، اعضای غیراجرایی که دو سوم هیأت عالی را تشکیل می دهند، پس از منصوب شدن از سوی رئیس جمهور، در یک دوره شش ساله به هیچ کسی پاسخگو نخواهند بود و تا تخلف و جرم آشکاری انجام ندهند، هیچ کس قادر بر عزل آن ها نخواهد بود.
در نتیجه، این شش نفر اعضای غیراجرایی می توانند با تبانی با یکدیگر بر مقدرات بانک مرکزی مسلط شوند و این وضعیت ممکن است که در بانک مرکزی موجب انسداد شود و با توجه به این که دوره ریاست جمهوری 4 ساله و دوره خدمت اعضایی غیراجرایی 6 ساله است، چه بسا رئیس جمهور جدید مجبور باشد در تمام دوره ریاست جمهوی خود از انجام تغییرات در کادر بانک مرکزی که برای پیشرفت برنامه های اقتصادی خود لازم می داند، به کل محروم شود؛ بنابراین از پذیرش مسؤولیت آن چه در بازار پول کشور اتفاق می افتد، سر باز زند.
این چنین شیوه ای اگر در کشورهای سرمایه داری امتحان خوبی داده است با وضعیت اقتصادی و سیاسی کشور ما تناسب ندارد و موجب تشتت در تصمیم گیری های اقتصادی و اختلافات بیش تر میان مقامات پولی و مالی کشور خواهد شد.
ششم. ضعف نظارت بر بانک مرکزی و مقامات آن
یکی از اهداف اصلی شما در این طرح، افزایش قدرت نظارتی بانک مرکزی بر مؤسسات اعتباری و اشخاص تحت نظارت بوده است و در این راه تاحدی موفق شده اید، ولی از این امر غافل مانده اید که خود بانک مرکزی به عنوان یک سازمان و نیز عملکرد مقامات آن لازم است که نظارت کافی بر آن ها صورت گیرد.
مطابق مواد قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 و اصلاحات صورت گرفته در آن، از طریق سه گروه می توان بر عملکرد بانک مرکزی و مقامات آن نظارت داشت:
اول از طریق «مجمع عمومی» که طبق بند ج ماده 17، وظایفی از جمله «رسیدگی و تصویب ترازنامه بانک مرکزی» و «رسیدگی و اتخاذ تصمیم نهایی نسبت به گزارش های هیأت نظار» را برعهده دارد؛
دوم از طریق «شورای پول و اعتبار» که طبق بند الف ماده 18، به منظور مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست کلی بانک مرکزی ایران و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور عهده‌دار وظایفی است، از جمله: «رسیدگی و تصویب سازمان و بودجه و مقررات استخدامی و آیین‌نامه‌های داخلی بانک مرکزی» و «رسیدگی و اظهار نظر نسبت به ترازنامه بانک مرکزی ایران برای طرح در مجمع عمومی»؛
سوم از طریق «هیأت نظار» که وظایف مهمی درمورد نظارت بر حساب های بانک مرکزی دارد.
شما در ساختار پیشنهادی‌تان برای بانک مرکزی، نخست در میان ارکان، جایی را برای «هیأت نظار» در نظر نگرفتید، با این که اهمیت آن بسیار زیاد است و در قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351، در ماده 16، «هیأت نظّار» به عنوان یکی از ارکان پنج گانه بانک مرکزی به حساب آمده و به موجب ماده 22 این قانون، مسؤول رسیدگی به حساب ها و تعهدات بانک مرکزی ایران است. ماده 22 به صراحت بیان می‌کند که «هیأت نظار» چه جایگاه مهمی دارد و قرار است بر بانک مرکزی نظارت کند و برای نهادها و مقامات بالاتر، گزارش از فعالیت ها و تصمیمات جاری بانک تهیه کند. [13]
در «طرح قانون بانک مرکزی» (چاپ 23/7/96) که اولین متن شما درباره بانک مرکزی بود، «هیأت نظار» را برای بانک مرکزی تعریف نکردید و تنها در «فصل هشتم: گزارشگری مالی بانک مرکزی و سازمان»، در ماده 68 بیان داشتید:
«صورت‌های مالی بانک مرکزی و سازمان باید براساس استانداردهای بین‌المللی حسابرسی حداقل یک بار در سال توسط سازمان حسابرسی دولتی مورد حسابرسی قرار گیرد. صورت‌های مالی بانک مرکزی و یادداشت‌های همراه آن باید به تصویب هیأت عالی برسد. بانک مرکزی ظرف مدت سه ماه پس از پایان هر سال مالی مکلف است صورت‌های مالی سال گذشته خود که به تائید رئیس کل و تصویب هیأت عالی رسیده است را به همراه گزارش حسابرس مستقل برای رئیس جمهور و رئیس مجلس شورای اسلامی ارسال نماید».
این ماده صراحت لازم را نداشت و شیوه کار را هم به درستی مشخص نکرده بود و شرح وظایفی را که برای هیأت نظار در ماده 22 قانون پولی و بانکی 1351 آمده است نیز فاقد بود. در ضمن، این که قید می‌کرد: قبل از ارسال برای مقامات بالا، « صورت‌های مالی بانک مرکزی و یادداشت‌های همراه آن باید به تصویب هیأت عالی برسد»، به نوعی ایجاد محدودیت در کار حسابرس مستقل محسوب می‌شد.
در مرحله بعدی که «طرح قانون جامع بانکداری» (199ماده ای) را ارائه نمودید، مفاد ماده 68 را به عینه در مادۀ 49 طرح قانون جامع تکرار کردید و در ماده 6، «بازرس قانونی و حسابرس مستقل» را از اجزای اصلی هشت‌گانه بانک مرکزی به شمار آوردید، ولی در ماده 25 صراحتاً ذکر کردید: «حسابرس مستقل بانک مرکزی توسط هیأت عالی تعیین می شود» که درحقیقت اصل استقلال حسابرس را زیر سؤال بردید. از سوی دیگر مشکل عدم صراحت ماده 49 و ناقص بودن متن آن همچنان باقی بود.
در نسخه دیگری که چند ماه بعد در قالب گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس درباره تجمیع پنج طرح و لایحه، ارائه دادید، در ماده 5، عنوان «بازرس قانونی و حسابرس مستقل» را از ارکان بانک مرکزی حذف نمودید و به جای آن «هیأت حسابرسی» را که تعبیر دیگری از «هیأت نظار» در قانون پولی و بانکی 1351 بود، جزو ارکان ذکر کردید و در ماده 17، «هیأت حسابرسی» را تعریف کردید و از ادبیاتی شبیه ماده 22 در قانون پولی و بانکی 1351، در معرفی «هیأت نظار» استفاده نمودید که این کار به معنای بازگشت به متن قانون سال 1351 محسوب می شد.
سرانجام در آخرین نسخه طرح که اکنون در دستور کار مجلس است همین مبنا را پذیرفتید و «هیأت نظارت و حسابرسی» را به عنوان رکن سوم بانک مرکزی ذکر نمودید و در ماده 17 در تعریفِ «هیأت نظارت و حسابرسی»، درست مانند ماده 22 قانون پولی و بانکی 1351، رفتار کردید و افزون بر این، شبیه شرح وظایف هیأُت نظار سابق را برای «هیأت نظارت و حسابرسی» در نظر گرفتید که اعتراف به این بود که متن ماده 22 در قانون پولی و بانکی 1351، از آن چه شما به دنبال تدوین آن بودید، دقیق تر و قابل اعتماد تر نوشته شده است، لذا مجبور به بازگشت به آن شدید.
درکل، طرح بانکداری شما به مسأله نظارت بر بانک مرکزی، هیأت عالی و رئیس کل روی خوشی نشان نداده و نقش مقامات ناظر بر عملکرد بانک مرکزی همچون وزیر اقتصاد را که قبلاً از طریق حضور در مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار و نیز داشتن تأثیر در انتخاب رئیس کل و اعضای هیأت نظار می توانست نقش مهمی در کنترل و نظارت داشته باشد را تا جایی که توانستید کاهش دادید و اگر هم مجبور به پذیرش جایگاه ناظران شدید، قیدی آوردید که حضور آنان را کم اثر کرده است که بعضی موارد آن در بالا بیان شد.
هفتم. تجویز دریافت جریمه تأخیر
واقعیت جریمه تأخیر در نظام بانکداری ربوی، اجاره پول در مدت تأخیر و جبران عدم‌النفع بانک‌ها به سبب تأخیر است، لذا جریمههای دریافتی در این نظام، حق بانک طلبکار محسوب میشود. در نظام بانکداری بدون ربا نیز تا به حال شبیه این منطق حاکم بوده است؛ یعنی وجه التزام پرداختی از سوی بدهکار که مرکب از دو بخش «سود پس از سررسید» و «جریمه» می‌باشد، متعلق به بانک طلبکار بوده است.
شما پس از آن که در «طرح قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران» به شماره ثبت 165، مبنای اخذ جریمه را که «وجه التزام در قالب شرط ضمن عقد» بود، عوض کردید و مبنا را بر تعزیر مالی نهادید، این مشکل پدید آمد که جریمه مالی مثل جریمه رانندگی باید به صندوق دولت واریز شود. حال چه گونه باید منافع بانک ها را در مدت تأخیر حفظ کرد؟ لذا در ماده 89 «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت165) آوردید:
«مبلغ جریمه توسط بانک از گیرنده تسهیلات دریافت و به حساب ویژه‌ای نزد بانک مرکزی واریز میشود. بانک مرکزی بلافاصله بخشی از جریمه دریافتی را، حداکثر تا نرخ سود مندرج در قرارداد، به‌منظور حفظ منافع سپرده‌گذاران به عنوان درآمد مشاع، به بانک برمی‌گرداند. باقیمانده جریمه توسط بانک مرکزی به حساب صندوق ضمانت سپرده‌ها واریز میشود».
ملاحظه میشود که طبق این ماده، بانک مرکزی باید بخشی از جریمه دریافتی را حداکثر تا نرخ سود قرارداد، به منظور حفظ منافع سپرده گذاران، به عنوان درآمد مشاع به بانک ها برگرداند. وقتی به شما اشکال شد که این کار درحقیقت تأمین منافع بانک ها است، نه منافع سپرده گذاران و مبنای شرعی نیز ندارد، به علاوه با مبنای «تعزیر مالی حکومتی» که متعلق به حکومت است نیز نمی خواند؛ در «طرح قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران»(199 ماده ای) که در سال 97 در دستور کار مجلس بود، سعی کردید منافع بانک ها را از راه دیگری تضمین کنید، لذا در ماده 127، آوردید:
«کمیته مقررات گذاری و نظارت بانکی می‌تواند به پیشنهاد سازمان، برای تأخیر در پرداخت أقساط جریمه نقدی تعیین کند. جرائم دریافتی متعلق به بانک نبوده و باید به «حساب ویژه جرائم» که به وسیله بانک مرکزی نزد همان بانک افتتاح می شود، واریز گردد. وجوه تجمیع شده در حساب مذکور با نظارت بانک مرکزی، برای تسویه بدهی بدهکاران همان بانک که حسب رأی دادگاه، معسر تشخیص داده شده و به دلیل ناتوانی از پرداخت بدهی خود، زندانی شده اند، با اولویت مدت حبس، مورد استفاده قرار خواهد گرفت. مشتریانی که مشمول حکم این ماده می شوند، موظفند پس از رفع اعسار، وجوه موردنظر را به صندوق دولت واریز نمایند».
ملاحظه میشود که در این ماده ذکری از پرداخت بخشی از جریمه دریافتی به بانک طلبکار نیست و تصریح شده که جرائم دریافتی متعلق به بانک نیست و گفته شده است که پس از رفع اعسار، وجوه موردنظر نه به حساب صندوق ضمانت سپرده‌ها، بلکه باید به صندوق دولت واریز شود که این ها نکات مثبتی است؛ لکن در عوض، این که در طرح قبلی به موجب ماده 89 جریمه ها می بایست به حساب ویژه‌ای نزد بانک مرکزی واریز شود را تغییر دادید و از این پس به موجب ماده 127، به «حساب ویژه جرائم» که به وسیله بانک مرکزی نزد همان بانک افتتاح می شود، واریز می گردد و با نظارت بانک مرکزی، برای تسویه بدهی بدهکاران همان بانک که حسب رأی دادگاه، معسر تشخیص داده شده و به دلیل ناتوانی از پرداخت زندانی شده اند، مورد استفاده قرار می گیرد. این کار، یعنی منافع این وجوه به بانک طلبکار می رسد.
در آخرین نسخه طرح بانکداری که اکنون در دستور کار مجلس است، دوباره تغییراتی در مواد مزبور دادید و در ماده 120 و 121 آوردید:
وجوه پرداختی توسط مشتری، مادامی که اصل بدهی وی تسویه نشده باشد، بابت تسویه اصل بدهی منظور میشود و تماماً متعلق به مؤسسه اعتباری است. پس از تسویه اصل بدهی، در صورتی که به مشتری جریمه تعلق گرفته باشد، وجوه پرداختی توسط وی، به «حساب ویژه جرائم» واریز میگردد؛
«حساب ویژه جرائم» به وسیله بانک مرکزی نزد هر یک از مؤسسات اعتباری افتتاح میشود. وجوه تجمیع شده در حساب ویژه جرائم نزد هر مؤسسه اعتباری، با نظارت بانک مرکزی برای تسویه بدهی بدهکارانی که حسب رأی دادگاه معسر تشخیص داده شدهاند، با اولویت بدهکاران معسر همان مؤسسه و مدت اعسار، مورد استفاده قرار میگیرد. بدهکارانی که مشمول حکم این ماده می‌شوند، موظفند پس از رفع اعسار، وجوه موردنظر را به حساب ویژه جرائم نزد همان مؤسسه اعتباری واریز نمایند.
ملاحظه می شود که بحثی از واریز وجوه پس از رفع اعسار به صندوق دولت در میان نیست. درنتیجه در این مواد، مالکیت وجوه دریافت شده تحت عنوان جریمه مالی، از نظر این که آیا مال بانک مرکزی است یا دولت، معلوم نیست. همچنین تکلیف مانده حساب جرائم مشخص نشده است.
درکل، مواد مربوط به جریمه تأخیر در آخرین نسخه طرح بانکداری را طوری تدوین نمودید که منافع بانک ها را به نوعی تضمین کند. منافع بانک ها در موضوع جریمه در این نسخه طرح از سه جهت است:
اولاً، افتتاح «حساب جرائم» در خود بانک طلبکار، به منزله نوع سپرده گذاری بدون دریافت سود است و بانک از مانده این وجوه همچون سایر سپرده ها سود می برد؛ ثانیاً، هزینه مطالبات مشکوک الوصول و در نهایت هزینه سوخت مطالبات بانک را کاهش می دهد؛ ثالثاً، چون تکلیف مانده حساب جرایم مشخص نشده است، ممکن است در نهایت به تشخیص بانک مرکزی به بانک طلبکار تخصیص داده شود.
از نظر ما، برای حکم به جواز اخذ جریمه تأخیر از باب «جریمه مالی دولتی»، دو مطلب باید ثابت شود:
مطلب اول: لازم است که عنوان «جریمه مالی دولتی» بر وجوهی که گرفته می شود، صدق کند، درحالی که بررسی مواد مربوط به جریمه تأخیر در طرح بانکداری، خلاف این را ثابت می کند. برای صدق «جریمه مالی دولتی» باید چند ماده در آخرین نسخه طرح تغییر کند:
نرخ جریمه تأخیر، مانند جرایم رانندگی باید به وسیله هیأت وزیران تعیین شود، نه شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی بانک مرکزی (ماده 118)؛
الزام به پرداخت جریمه مستقیماً از سوی دولت باشد و بانک ها تنها برگۀ جریمه را صادر کنند و از بدهکاران بخواهند که وجوه جریمه را مانند جریمه های رانندگی مستقیماً به حساب دولت واریز کنند، نه به حساب جرائم نزد بانک طلبکار(ماده 120)؛
چیزی از جریمه های دریافتی نباید به بانک طلبکار بازگردد و دولت باید در تخصیص وجوه جریمه ها آزاد باشد (ماده 121).
مطلب دوم: به فرض این که بر وجوه دریافت شده، «جریمه مالی دولتی» صدق کند، باید اخذ این جریمه در این مورد شرعاً اشکال نداشته باشد، درحالی که در جواز اخذ جریمه مالی از سوی دولت در موضوع تأخیر تأدیه، جای بحث است، زیرا اگر می پذیریم که اخذ خسارت تأخیر تأدیه در وجوه نقد از سوی بانک طلبکار، عرفاً «ربا» محسوب می شود، باید بپذیریم که اخذ آن از سوی دولت نیز «ربا» است. در حرمت ربا تفاوتی نمی کند که گیرندۀ آن، خود طلبکار باشد یا شخص ثالث، مثل پدر او یا نهادی مانند دولت.
اگر بگویید که برای صدق «ربا» لازم است که میزان جریمه مشروط باشد، درحالی که دولت بدون شرط این جریمه را می گیرد.
می‌گوییم: «در ماده ۱۱۵ آخرین نسخه طرح، آمده است:
«تأخیر در پرداخت بدهی سررسید شده، از نظر این قانون «تخلف» محسوب شده و تأخیرکننده به تنبیهات غیر مالی مذکور در ماده (۱۱۷) و پرداخت جریمه به شرح مذکور در ماده (۱۱۸) محکوم می شود. مؤسسات اعتباری موظفند فهرست تنبیهات غیر مالی و جریمه های مالی ناشی از تأخیر را در هنگام امضای قرارداد به اطلاع مشتری رسانده و در متن قرارداد درج نمایند».
این که می گوید: جریمه های مالی تأخیر را در هنگام امضای قرارداد به اطلاع مشتری رسانده و در متن قرارداد درج نمایند؛ به منزله شرط در ضمن عقد است؛ بنابراین «ربا» بر این نوع جریمه هم صادق است.
حتی اگر ربا صدق نکند، «اکل مال به باطل»، صدق می کند، زیرا به طور کلی گرفتن «زیادی» به علت تأخیر تأدیه وجه شرعی ندارد و به هر عنوان که گرفته شود، فرقی ندارد.
نکته دیگر این که استفاده از عنوان «جریمه مالی»، دست شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی در بانک مرکزی را باز گذاشته است که برای سایر تخلفات مشتریان به غیر از تأخیر تأدیه وام، جریمه هایی را تعیین کند که بر گستره جرائم دریافت شده و درآمد های بانک ها می افزاید، چنان که می بینیم ضمن مواد مربوط به جریمه مالی آورده است:
ماده 122 – جریمههای مالی و تنبیهات غیرمالی مذکور در مواد ( 117) و (118) این قانون در موارد زیر به مشتریان بدحساب تعلق میگیرد:
3-عدم ایفای تعهدات مالی که مشتری به واسطه صدور ضمانت نامه، گشایش اعتبار اسنادی یا ارائه سایر خدمات بانکی توسط بانک به وی، به نفع بانک بر عهده گرفته است.
مفاد بند3، در نسخه های اولیه طرح بانکداری وجود نداشته و بعداً اضافه شده است. در نتیجه پس از تصویب این طرح، هرگونه عدم ایفای تعهد مالی ازسوی مشتری بانک ها، مشمول جریمه می شود و نرخ آن هم به دست شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی است و این امر بر شکایات مردم از مظالم بانک ها خواهد افزود.
بنابراین، شما نه تنها مشکل جریمه تأخیر را حل نکردید بلکه آن را گسترش نیز دادید.
آنچه بیان شد تنها گوشه ای از اشکالات اساسی موجود در طرح بانکداری است و هنوز اشکالات مهم دیگری در مورد خلق پول، شورای فقهی، صوری سازی عقود بانکی و … باقی مانده است، ولی بیش از این نمی توان متن این نامه را طولانی کرد و تا همین قدر نیز موجب تصدیع شد که پوزش می طلبیم.
کمیته نظام پولی و مالی اسلامی حوزوی حوزه علمیه قم
